Barbara Lochbihler

Menschenrechtsschutz im Rahmen der Polizeiarbeit – Zusammenfassender Beitrag

amnesty international (ai) hat Anfang des Jahres 2004 den Bericht "Erneut im Fokus – Vorwürfe über polizeiliche Misshandlungen und den Einsatz unverhältnismäßiger Gewalt in Deutschland" veröffentlicht. Dies war nach 1995 und 1997 der dritte Bericht zu diesem Thema. Darin dokumentiert sind 20 Fälle, die exemplarisch die Missstände im Zusammenhang mit unverhältnismäßigem Einsatz von Polizeigewalt in Deutschland aufzeigen.

Bei der Vorstellung des Berichtes wurde ai vielfach angefragt, welches Ausmaß der Gewaltmissbrauch durch die Polizei in Deutschland hat. Darauf aber gibt der ai-Bericht keine Antwort. Vielmehr stellt er fest, dass eine realistische Einschätzung mangels zuverlässigen Angaben zu diesen Vorkommnissen nicht möglich ist.
Misshandlungen und exzessive Gewaltanwendung durch Polizeibeamte ereignen sich laut ai Erkenntnissen zumeist bei Festnahmen oder in Polizeihaft. Einen signifikanten Anteil entsprechender Vorwürfe erheben dabei Ausländer oder deutsche Staatsbürger ausländischer Herkunft. Auch bei Abschiebungen ausländischer Staatsbürger aus Deutschland kommt es immer wieder zu Misshandlungen. ai kommt weiterhin zu dem Schluss, dass Ermittlungsverfahren zu Vorwürfen über den exzessiven Einsatz von Gewalt durch Polizeibeamte häufig mangelhaft durchgeführt werden. Zudem ziehen sich diese Verfahren oft über Monate oder gar Jahre hin. Polizeibeamte reagieren auf den Vorwurf, übermäßig Gewalt angewandt zu haben, häufig mit einer Gegenanzeigen wegen "Widerstandes gegen die Staatsgewalt" oder "Beleidigung".

Angesichts der festgestellten Defizite erhebt ai die im folgenden erläuterten Forderungen.

Erhebung von Statistiken

Wie bereits angesprochen besteht ein zentrales Problem im Hinblick auf übermäßiger Polizeigewalt in Deutschland darin, dass keine gesicherten Informationen über Ausmaß, Art, Opfer und Ahndung dieser Fälle in Deutschland existieren. Grund hierfür ist die Tatsache, dass die zuständigen deutschen Behörden, die Landesinnenministerien, keine umfassenden und vergleichbaren Statistiken über Misshandlungsbeschwerden gegen Beamte der Polizeibehörden in Bund und Ländern führen. ai hatte bereits bei der Veröffentlichung ihrer Berichte 1995 und 1997 angemahnt, entsprechende Angaben statistisch zu erheben. Nach wie vor fehlt aber aussagefähiges offizielles Material. Entsprechende Statistiken sollten daher dringend erstellt werden und u. a. folgende Daten erfassen: Angaben über in einem bestimmten Zeitraum gegen Polizeibeamte erhobene Beschwerden; Angaben über die nationale Herkunft der Beschwerdeführer, um gegebenenfalls die Feststellung zu ermöglichen, ob Ausländer und deutsche Staatsangehörige ausländischer Herkunft von Polizeiübergriffen stärker gefährdet sind als andere Bevölkerungsgruppen; Angaben über die in Reaktion auf die nach erhobenen Misshandlungsvorwürfe getroffenen Maßnahmen und den Ausgang etwaiger straf- oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen. Anhand entsprechend erhobener Daten könnten Problemschwerpunkte im Zusammenhang mit Gewaltmissbrauch durch Polizeibeamte ausgemacht und notwendige Gegenmaßnahmen eingeleitet werden.

Einsetzung eines unabhängigen Kontrollgremiums

Als langfristige Maßnahme schlägt ai vor, dass Landesregierungen und Bundesregierung ein unabhängiges Gremium schaffen, welches Beschwerden über schweres polizeiliches Fehlverhalten entgegennimmt, diesen nachgeht und auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen Empfehlungen erarbeitet.
Zwar gibt es bereits Möglichkeiten von Kontrollen, etwa eine Dienstaufsichtsbeschwerde, gerade im Hinblick auf die tiefgreifenden Eingriffsrechte der Polizei in die Grundrechte der Bürger scheint es aber notwendig, eine externe, unabhängige Kontrolle zu installieren.
Die Empfehlung zur Einrichtung eines solchen Gremiums ist bereits 1996 vom Un-Menschenrechtsausschuss, 2001 von der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) des Europarates und erneut im März 2004 in den abschließenden Bemerkungen des UN Ausschusses gegen Folter anlässlich der Berichtslegung der Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Antifolterkonvention ergangen. Die Institutionen haben auf der Grundlage der von ihnen erstellten Berichte die Bundesregierung aufgerufen, einen entsprechenden unabhängigen Mechanismus einzusetzen.
Diese ursprünglich von den Vereinten Nationen angeregten unabhängigen Menschenrechtsgremien gibt es bereits in einer Reihe auch europäischer Staaten. Sicherlich wäre es eine lohnenswerte Initiative von der Polizeiführungsakademie, Vertreter dieser Gremien einmal nach Deutschland einzuladen und sich über deren Arbeit zu informieren.
In welcher Weise dieser Kontrollmechanismus in die deutsche Behördenstruktur eingefügt wird, bleibt zu überlegen. Man könnte hier etwa an die Einrichtung von Gremien jeweils auf Länderebene entsprechend der Zuständigkeit der Länder für Polizeiangelegenheiten und einem Gremium auf Bundesebene für bundespolizeiliche Einheiten denken.
Ganz wesentlich für den Erfolg eines solchen unabhängigen Kontrollmechanismus sind die Kompetenzen, mit denen er ausgestattet wird. Das Kontrollgremium sollte demnach berechtigt sein, Beschwerden über Misshandlungen und den Einsatz übermäßiger Gewalt entgegenzunehmen und in Einzelfällen Erkundigungen bei den zuständigen Dienststellen einzuholen. Darüber hinaus sollte es aus den gewonnenen Erfahrungen Empfehlungen an Verwaltung und Politik erarbeiten.

Menschenrechtsbildung bei der Polize
i
Besondere Bedeutung kommt aus Sicht von ai der Menschenrechtsbildung bei der Polizei zu. Es muss sichergestellt werden, dass die Ausbildung von Polizeibeamten eine umfassende Auseinandersetzung mit dem Thema Menschenrechtsschutz und Polizei beinhaltet. Aber auch im Rahmen von Fortbildungen müssen menschenrechtsrelevante Inhalte immer wieder aufgegriffen werden. Insbesondere muss eine Rückkoppelung von praktischer Arbeit und Theorie im Hinblick auf den Menschenrechtsschutz erfolgen. Neben polizeiinternen Weiterbildungsmaßnahmen sollten auch externe Sachverständige und Lehrkräfte zu Schulungen in Menschenrechtsfragen hinzugezogen werden.

Unterzeichnung und Ratifikation des Zusatzprotokolls der UN-Antifolterkonvention

Für die Prävention von Menschenrechtsverletzungen auch im Hinblick auf die Arbeit der Polizei bedeutsam ist das Zusatzprotokoll zur Antifolterkonvention. Dies sieht eine externe Kontrolle vor, um schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen an Personen, denen die Freiheit aufgrund behördlicher oder gerichtlicher Entscheidungen entzogen ist, zu verhindern. Entsprechend dem Zusatzprotokoll sollen dem noch einzurichtenden UN-Unterausschuß für Prävention ohne Vorankündigung regelmäßige Besuche sämtlicher Gewahrsamseinrichtungen, also auch in Polizeistationen, möglich sein. Darüber hinaus ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, innerstaatlich einen vergleichbaren sogenannten Nationalen Präventionsmechanismus einzurichten. Ziel dieser Besuche soll es sein, Empfehlungen zur Verhütung von Folterungen und Misshandlungen an Personen in Haft zu erarbeiten.

Die Bundesrepublik Deutschland war in den Verhandlungen um das Zusatzprotokoll zur UN-Antifolterkonvention einer der vehementen Befürworter dieses Protokolls und stimmte 2002 zusammen mit über 100 weiteren Staaten für dessen Verabschiedung. Bislang aber hat Deutschland das Zusatzprotokoll nicht unterzeichnet oder gar ratifiziert. Blockiert wurde dessen Umsetzung lange Zeit vor allem auf Länderebene. Als Gründe wurden dafür genannt, dass die Einrichtung weiterer Kontrollmechanismen zu teuer und überflüssig sei. Der Widerstand der Länder scheint nun aber in langwierigen Verhandlungen überwunden und der Weg für die Zeichnung und Ratifikation Deutschlands frei zu sein. Allerdings droht der Nationale Präventionsmechanismus zu einem "Feigenblattmodell" herabgesetzt zu werden. Das nationale Gremium, dass in Deutschland mehrere hundert Einrichtung kontrolliert, soll mit lediglich 4 ehrenamtlichen Mitgliedern besetzt und durch ein gering ausgestattetes Sekretariat unterstützt werden. Diese unzureichende Umsetzung des Zusatzprotokolls schadet nicht nur der Glaubwürdigkeit Deutschlands, sondern gefährdet auch das Ziel des Zusatzprotokolls, die Prävention von Menschenrechtsverletzungen. Wir hoffen sehr, dass die aktuellen Planungen noch einmal überdacht und das Gremium so konzipiert und ausgestattet wird, dass es arbeitsfähig ist und seiner wichtige Aufgabe gerecht werden kann.

Die Folterdebatte in Deutschland

In Deutschland wird derzeit in der Öffentlichkeit wie in juristischen Fachkreisen darüber diskutiert, ob der Einsatz oder die Androhung von Folter in Ausnahmesituationen möglich sein sollte. Ausgelöst wurde diese Debatte durch die Folterandrohung des Vize-Polizeipräsidenten Wolfgang Daschner gegenüber dem Entführer des Jakob von Metzler, Magnus Gäfgen. ai hat das Strafverfahren gegen Herrn Daschner vor dem Frankfurter LG beobachtet und das klare Votum der Strafkammer begrüßt. In ihrem Urteil sprachen die Richter und Richterinnen deutliche Worte: die Drohung mit Schmerzzufügung habe gegen Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes, der die Würde des Menschen unantastbar schützt, verstoßen.
Dennoch müssen wir feststellen, dass die Diskussion, ob und in welchen Fällen Ausnahmen vom Folterverbot zulässig sein sollten, immer wieder aufkeimt. In der juristischen Fachliteratur wie in der öffentlichen Diskussion mehren sich die Stimmen, die Ausnahmetatbestände in Erwägung ziehen. Befürworter der Aufweichung des Folterverbots versuchen, die Notwendigkeit von Ausnahmeregelungen herbeizureden, indem sie Bedrohungsszenarien bilden - häufig unter Bemühung von vermeintlichen Terrorgefahren. Die Absolutheit des Folterverbots gerät somit in die Gefahr ausgehöhlt zu werden.
Für ai gehört die Arbeit gegen Folter seit jeher zum Kernbestand ihrer Arbeit. Zumeist prangern wir Folterungen wie etwa in Haftanstalten in der Türkei oder in Abu-Grahib an. Das Folterverbot aber geht weiter. Erfasst wird vom Grundgesetz, der Europäischen Menschenrechtskonvention oder der UN-Antifolterkonvention jede Schmerzzufügung, die dazu dient, von einer Person oder einem Dritten eine Aussage zu erzwingen, sie zu bestrafen oder einzuschüchtern. Und auch Folterandrohungen, die diesem Ziel dienen, sind erfasst.
Das absolute Folterverbot ist eine grundlegende Lehre der deutschen Geschichte und ein zentrales Menschenrecht. Der Verfassungsgeber hat die Unantastbarkeit der Menschenwürde bewusst an den Anfang des Grundgesetzes und unter den Schutz der sog. „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 Abs. 3 gestellt, er hat sie so zur unabdingbaren Grundlage unseres Rechtsstaats gemacht.

Die Motive, das absolute Folterverbot aufweichen zu wollen, können noch so plausibel sein. Die Verletzung des Folterverbots zur Durchsetzung nachvollziehbarer Ziele ist nicht zu rechtfertigen. Das absolute Folterverbot markiert vielmehr eine nicht überschreitbare Grenze. Es ist Ausdruck des kulturellen Standards einer zivilisierten Gesellschaft, dass der Zweck nicht absolut gesetzt werden darf, sondern die angewendeten staatlichen Mittel zur Zweckdurchsetzung in einem angemessenen Verhältnis stehen müssen. Bestimmte Mittel, wie die Folter, sind nicht erlaubt, sind jeglicher Abwägung mit anderen Rechtsgütern entzogen. Es ist sehr zu hoffen, dass die Debatte um die Aufweichung des Folterverbots beendet wird und wir unseren Grundfesten wieder sicher sein dürfen.

Dieser Vortrag wurde am 16. März 2005 in der Polizeiakademie Münster gehalten.